Hinweisgeberschutzgesetz 2022: Das müssen Unternehmen und Behörden wissen

Das Hinweisgeberschutzgesetz (HinSchG) soll Whistleblower (auch Hinweisgeber genannt) vor Sanktionen schützen und Unternehmen das Thema Compliance bewusster machen. Grundlage für das ausstehende nationale Gesetz ist die EU-Whistleblower-Richtlinie (WBRL), die 2019 in der Europäischen Union in Kraft trat. Der deutsche Gesetzgeber entwickelt nun ein entsprechendes Gesetz – das Hinweisgeberschutzgesetz –, das für Unternehmen, Vereine und Behörden in der Bundesrepublik von Bedeutung ein wird.

Das ausstehende deutsche Hinweisgeberschutzgesetz wird für Unternehmen ab 50 Mitarbeiter relevant. Diese sollen nach der Umsetzung der EU-Whistleblower-Richtlinie durch den deutschen Gesetzgeber dazu verpflichtet werden, Hinweisgebersysteme bereitzuhalten und zu betreiben. Für Gemeinden sowie für Unternehmen mit mehr als 250 Mitarbeitern ist das Hinweisgeberschutzgesetz noch im Jahr 2022 umzusetzen und gilt dann ab Inkrafttreten des nationalen Gesetzes. Für kleinere Organisationen gilt das HinSchG dann ab Dezember 2023.

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Whistleblower-Richtlinie als Vorlage für das Hinweisgeberschutzgesetz

Die Whistleblower-Richtlinie der Europäischen Union bildet die Grundlage, auf der das deutsche Hinweisgeberschutzgesetz entwickelt werden muss. Die Richtlinie basiert dabei auf vier wesentlichen Säulen, die im nationalen Gesetz wiederzufinden sein müssen:

  • Errichtung interner Meldekanäle
  • Errichtung externer Meldekanäle
  • Obliegenheit zur Aufklärung der gemeldeten Sachverhalte
  • Repressalienverbot und damit Schutz des Whistleblowers

Die Vorgaben aus der Richtlinie gelten als Mindeststandard, der durch das Gesetz in nationales Recht umgewandelt werden muss. Das Hinweisgeberschutzgesetz darf dann aber auch in gewissen Punkten über die EU-Richtlinien hinausgehen. Bisher beschränkt sich die Wirkung der Richtlinie etwa auf Hinweise auf Verstöße gegen das EU-Recht, wie Umweltschutz, Datenschutz, Geldwäsche oder Terrorismusfinanzierung. Ein nationales Hinweisgeberschutzgesetz kann dann auch Hinweise auf erhebliche Verstöße gegen nationales Recht mit einbeziehen. Vermutlich wird es sich dabei um Verstöße gegen nationale Gesetze und Vorschriften handeln sowie die Meldungen von Fehlverhalten, dessen Aufdeckung im besonderen öffentlichen Interesse liegt. Darauf haben sich die Parteien der Ampelkoalition im Koalitionsvertrag geeinigt.

Hinweisgeberschutzgesetz: Bisherige Historie des nationalen HinSchG

Hinweisgeberschutz, so verlangt es die Richtlinie (EU) 2019/1937 des Europäischen Parlaments, muss durch nationale Regelungen – etwa durch ein Hinweisgeberschutzgesetz – umgesetzt werden. Einen ersten Versuch hatte die Große Koalition mit dem Referentenentwurf des damals SPD-geführten Bundesministeriums der Justiz und für Verbraucherschutz vorgelegt.

Der Entwurf wies allerdings relevante Lücken auf. Kurioserweise war der Entwurf in wesentlichen Punkten unkonkret: nämlich beim Schutz von Hinweisgebern. Die Punkte Datenschutz, Vertraulichkeit sowie die Durchführung von internen Ermittlungen und der Schutz der von den Hinweisen betroffenen Personen hat der Gesetzgeber ausgeklammert. Daneben sollten Hinweisgeber bei allen Meldungen geschützt werden, die strafbewehrt oder bußgeldbewehrt sein sollten – dies ging Teilen der Großen Koalition zu weit.

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Aktueller Stand: Von der EU-Whistleblower-Richtlinie zum Hinweisgeberschutzgesetz

Unser chronologischer Überblick zeigt die bisherigen Entwicklungen zum Hinweisgeberschutzgesetz – von Inkrafttreten der EU-Richtlinie bis heute:

  • 16. Dezember 2019: Die EU-Richtlinie 2019/1937 zum Hinweisgeberschutz tritt in Kraft. Ab sofort haben die Mitgliedstaaten zwei Jahre Zeit, die Richtlinie in nationales Recht umzuwandeln und ein entsprechendes Gesetz zu verabschieden.
  • November 2020: Das Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz legt einen ersten Referentenentwurf für das Hinweisgeberschutzgesetz (HinSchG-E) vor.
  • April 2021: Die Entwicklung eines Hinweisgeberschutzgesetzes scheitert in der Großen Koalition. Die Koalitionspartner sollen sich nicht einig darüber geworden sein, wie weit der Schutz von Hinweisgeber reichen soll. Auch in Details zu Aufgaben und Verantwortung der Unternehmen konnte man sich nicht einigen.
  • 7. Dezember 2021: Die Ampel-Koalition aus SPD, Grünen und FDP unterzeichnet den Koalitionsvertrag. Dieser enthält auch das Vorhaben, „die EU-Whistleblower-Richtlinie rechtssicher und praktikabel“ umzusetzen.
  • 16. Dezember 2021: Die Umsetzungsfrist für die EU-Richtlinie 2019/1937 ist abgelaufen. Für die Bundesrepublik Deutschland gibt es noch immer kein verabschiedetes Hinweisgeberschutzgesetz.
  • 28. Dezember 2021: Bundesjustizminister Marco Buschmann (FDP) äußert sich zum kommenden Hinweisgeberschutzgesetz in der Frankfurter Allgemeinen Zeitung. Er hält europäische Richtlinien nicht für unmittelbar anwendbar. Daher soll das deutsche Hinweisgeberschutzgesetz so schnell wie möglich kommen und über die europäischen Vorgaben hinausgehen. Hinweisgeber leisten einen wichtigen Beitrag und werden auch bei Hinweisen zu Verstößen gegen deutsches Recht geschützt.
  • 10. Dezember 2022: Im Bundestag erklären zwei Abgeordnete im Rahmen der vereinbarten Debatte zum Thema „Recht“, dass die Whistleblower-Richtlinie schnell in nationales Recht umgesetzt werden soll.
  • Februar 2022: Die EU-Kommission mahnt das deutsche Hinweisgeberschutzgesetz an und leitet ein Vertragsverletzungsverfahren gegen die Bundesrepublik ein. Deutschland hat nur wenige Monate Zeit, die Whistleblower-Richtlinie umzusetzen, um Sanktionen abzuwenden.
  • 13. April 2022: Das Bundesjustizministerium hat einen neuen Referenten-Entwurf zum Hinweisgeberschutzgesetz veröffentlicht: den „Referentenentwurf eines Gesetzes für einen besseren Schutz hinweisgebender Personen sowie zur Umsetzung der Richtlinie zum Schutz von Personen, die Verstöße gegen das Unionsrecht melden“. Dieser Entwurf weist jedoch einige Mängel auf. Länder und Verbände können zu diesem Gesetzentwurf Stellung nehmen.
  • Juni 2022: Mittlerweile haben rund 50 Verbände und Vereine ihre Stellungnahmen zum Referentenentwurf abgegeben. Es bleibt abzuwarten ob und in welchem Umfang die Kritik und Anregungen in das Hinweisgeberschutzgesetz einfließen werden.

Absichten zum Hinweisgeberschutzgesetz im Koalitionsvertrag

Die Umsetzung des Hinweisgeberschutzgesetzes obliegt nun der Ampel-Koalition. Im Koalitionsvertrag finden sich unter der Überschrift „Unternehmensrecht“ folgende Ausführungen zum Thema Hinweisgeberschutz:

„Wir setzen die EU-Whistleblower-Richtlinie rechtssicher und praktikabel um. Whistleblowerinnen und Whistleblower müssen nicht nur bei der Meldung von Verstößen gegen EU-Recht vor rechtlichen Nachteilen geschützt sein, sondern auch von erheblichen Verstößen gegen Vorschriften oder sonstigem erheblichen Fehlverhalten, dessen Aufdeckung im besonderen öffentlichen Interesse liegt. Die Durchsetzbarkeit von Ansprüchen wegen Repressalien gegen den Schädiger wollen wir verbessern und prüfen dafür Beratungs- und finanzielle Unterstützungsangebote.“

Nimmt man den Koalitionsvertrag beim Wort, steht einerseits ein eindeutiges, reglungsfreudiges und somit rechtssicheres Hinweisgeberschutzgesetz vor den Toren der Unternehmen. Gerade wenn es bei Whistleblowern um Arbeitnehmer und um den Arbeitnehmerschutz geht, wird sich hierfür das Arbeitsministerium verantworten. Zudem wird das Wirtschaftsministerium beim Hinweisgeberschutzgesetz mitreden wollen, um auch die Sichtweisen und Interessen der Unternehmen bei der Gesetzgebung zu berücksichtigen.

Der Begriff Praktikabilität verspricht den Corona-geplagten Unternehmen, sie nach Einführung der DSGVO (Datenschutz-Grundverordnung) nicht mit einem weiteren Gesetz zu belasten, das bürokratische Hürden aufbaut, um im Ergebnis als Papiertiger zu enden. Daher muss wie immer ein Kompromiss zwischen den verschiedenen Interessen hergestellt werden, wobei das Gesetz seinem Namen schon gerecht werden sollte.

Meldekanäle für interne Meldestellen im Hinweisgeberschutzgesetz

Kernstück des Hinweisgeberschutzgesetzes wird neben dem Schutz des Whistleblowers vor Repressalien wie Kündigungen, Diskriminierung, Benachteiligungen oder Mobbing auch die Einrichtung von Meldekanälen sein. Für Unternehmen und Organisationen wird die Bereitstellung von internen Meldekanälen besonders relevant. Dies sind Kanäle, die das Unternehmen selbst zur Verfügung stellt und über die es eingehende Hinweise selbstständig bearbeiten kann.

Interne Meldekanäle sind leicht zugänglich und transparent bereitzustellen. Dies ist wichtig, damit Whistleblower Meldungen zunächst nicht bei Behörden, sondern beim Unternehmen abgeben, um eine interne Aufklärung des Sachverhalts zu ermöglichen. Diese Lenkung ist dabei nicht Ausdruck einer mangelhaften Compliance, sondern der Wunsch, den Meldeprozess selbst zu gestalten und frühzeitig von Missständen in der eigenen Organisation zu erfahren. So können Unternehmen das Meldesystem als Frühwarnsystem nutzen, über das sie von Verstößen und Fehlverhalten erfahren, bevor diese an die Öffentlichkeit gelangen. Folgende Mindestanforderungen an interne Meldekanäle muss das Hinweisgeberschutzgesetz aufstellen:

  • Unbefugte dürfen keinen Zugriff haben.
  • Die Identität des Hinweisgebers und Dritter muss geschützt bleiben.
  • Unternehmen müssen dem Hinweisgeber innerhalb von sieben Tagen den Eingang der Meldung bestätigen und ihn spätestens innerhalb von drei Monaten nach seiner Meldung darüber informieren, wie mit dem Hinweis umgegangen wird und welche Maßnahmen das Unternehmen ergriffen hat.

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Betreuer der internen Meldestelle muss unabhängig sein

Der Mitarbeiter oder der externe Dienstleister, der die internen Meldekanäle betreut und damit die Hinweise bearbeitet, muss unabhängig und unparteiisch sein. Er darf nicht von der Geschäftsführung beeinfluss oder bedrängt werden. Wünschenswert wäre eine Legaldefinition im Hinweisgeberschutzgesetz, zumindest aber eine nicht abschließende Aufzählung von negativen oder positiv Beispielen, wann eine mit den Aufgaben einer internen Meldestelle beauftragte Person bei der Ausübung ihrer Tätigkeit unabhängig ist. Arbeitnehmer sind abhängig Beschäftigte und daher gerade nicht unabhängig. Der erste Entwurf der großen Koalition sah hierin kein Problem. Es sollte lediglich sichergestellt werden, dass derartige Aufgaben und Pflichten nicht zu einem Interessenkonflikt führen. Diesen Punkt muss die Ampel-Koalition in ihrem Entwurf genauer ausführen. Alternativ können externe Ombudsmänner, die gänzlich vom Unternehmen unabhängig sind, mit der Bearbeitung der Hinweise beauftragt werden. Denkbar sind hier Rechtsanwälte oder Unternehmensberater, die die internen Meldekanäle betreuen.

Das Hinweisgeberschutzgesetz sollte zudem klare und praktikable Vorgaben für Art, Inhalt und Regelmäßigkeit von Schulungen zum Hinweisgeberschutz machen. Die Weiterbildung des Meldungsbeauftragten bietet sich vor allem für Verantwortliche in Vereinen, kleinen Unternehmen und Agenturen oder kleinen Verwaltungseinheiten an.

Hinweisgeberschutzgesetz muss externe Meldewege vorgeben

Neben den internen Meldekanälen, die in den Organisationen selbst eingerichtet werden müssen, sollte das Hinweisgeberschutzgesetz laut EU-Richtlinie auch externe Meldewege vorgeben. Diese sind etwa durch eine eigene Behörde zu betreuen. Das zukünftige Hinweisgeberschutzgesetz muss folgende Vorgaben der Whistleblower-Richtlinie regeln:

  • Benennung für den Komplex Whistleblowing zuständige Behörden, die befugt sind, Meldungen entgegenzunehmen, Rückmeldung dazu zu geben und entsprechende Folgemaßnahmen zu ergreifen. Hierbei wird es sich um Aufsichtsbehörden handeln.
  • Die benannten Behörden müssen mit angemessenen Ressourcen ausgestattet werden.

Die externen Meldekanäle müssen folgende Voraussetzungen erfüllen:

  • Innerhalb der Behörde muss eine unabhängige, selbstständige Organisationsform (in der Regel eine Abteilung) in Gestalt einer organisatorischen Trennung von allgemeinen Informationskanälen der Behörde geschaffen werden.
  • Eine vollständige, vertrauliche Behandlung der erhaltenen Meldungen einschließlich ihrer dauerhaften Speicherung sowie die Wahrnehmung einer umfassenden öffentlichen Informationsfunktion hinsichtlich der rechtlichen Rahmenbedingungen und allgemeinen Verfahrensweisen muss sichergestellt werden.

Zudem sind speziell ausgebildete Whistleblowing-Verantwortliche zu bestellen, deren Aufgaben in den Aufsichtsbehörden vor allem in der Entgegennahme und Untersuchung von eingehenden Hinweisen und der kontinuierlichen Rückmeldung und Mitteilung des Verfahrensstands an den Whistleblower bestehen.

Laut dem aktuellen Hinweisgeberschutzgesetz-Referentenentwurf ist eine externe Meldestelle im Bundesamt für Justiz vorgesehen. Diese Behörde auf Bundesebene soll zentrale Anlaufstelle für Whistleblower werden.

FAQ zum Hinweisgeberschutzgesetz

In unseren FAQ zum Hinweisgeberschutzgesetz beantworten wir einige Fragen zur EU-Richtlinie und zum ausstehenden nationalen Gesetz:

Artikel 6 Absatz 2 der Whistleblower-Richtlinie (WBRL) und Erwägungsgrund 34 stellen es den Mitgliedstaaten frei, dass laut den einzuführenden nationalen Gesetzen auch anonyme Meldungen von Verstößen entgegengenommen und weiterverfolgt werden müssen. Unabhängig davon genießen Hinweisgeber den Schutz der Whistleblower-Richtlinie, wenn ihre Identität nach der Abgabe eines anonymen Hinweises aufgedeckt wurde. Der Name des Gesetzes sollte hier den Zweck der Regelungen vorgeben. Auch anonyme Hinweisgeber verdienen Schutz. Gerade bei Hinweisen auf erhebliche Verstöße und verschiedenste Auswirkungen auf den Hinweisgeber muss es möglich sein, anonym zu bleiben. Andernfalls nimmt der Gesetzgeber einen nicht unerheblichen Teil potenzieller Hinweise, die das öffentliche Interesse tangieren, aus dem Anwendungsbereich des Gesetzes heraus.

Das ist eine umfassende wenngleich ungenaue Fragestellung, die den vielfältigen, datenschutzrechtlichen Fragestellungen an ein Hinweisgeberschutzgesetz nicht gerecht wird. Daher ein kurzer Abriss wichtiger Anforderungen an das Gesetz: Die nach Maßgabe der Whistleblower-Richtlinie vorgenommene Verarbeitung personenbezogener Daten, einschließlich des Austausches oder der Übermittlung personenbezogener Daten durch die zuständigen Behörden, sollte im Einklang mit der Verordnung (EU) 2016/679 des Europäischen Parlaments und des Rates und der Richtlinie (EU) 2016/680 des Europäischen Parlaments und des Rates erfolgen. Das bedeutet: im Einklang mit der DSGVO.
Gemäß Artikel 6 Absatz 1 lit c DSGVO ist die Datenverarbeitung rechtmäßig, wenn die Verarbeitung zur Erfüllung rechtlicher Verpflichtungen erforderlich ist, der der Verantwortliche (das Unternehmen oder die Behörde) unterliegt. Das Hinweisgeberschutzgesetz muss den Unternehmen jedoch Regelungen zur Dokumentation der Daten, insbesondere zur Frage, ob in den Meldungen genannte Personen informiert werden müssen und diese einen Auskunftsanspruch haben, informieren.
Besondere Probleme wirft die Löschung (Artikel 17 DSGVO) der Daten auf: Folge des Hinweisgeberschutzgesetzes wird sein, dass der Arbeitgeber im Kündigungsschutzprozess eines Whistleblowers auf Wiedereinstellung beweisen müsste, dass die Kündigung nicht aufgrund der Abgabe des Hinweises erfolgte. Wenn aber der gesamte Vorgang aufgrund gesetzlicher Vorgaben gelöscht werden muss, kann dies schwierig zu beweisen sein.

Durch ein Beratungsangebot können Unternehmen interne Kanäle attraktiv machen und Hinweise im Sinne des Hinweisgebers und des Unternehmens bearbeiten. Soll das Hinweisgeberschutzgesetz seinem Namen gerecht werden, muss eine Beratungsverpflichtung für Hinweisgeber ins Gesetz aufgenommen werden. Das Beratungsangebot kann dem Hinweisgeber den Prozess erklären, der sich an den erteilten Hinweis anschließt. Der Hinweisgeber wird in der Beratung über seine Rechte, seinen Schutz vor Repressalien und mögliche Folgen durch eine Hinweisabgabe aufgeklärt. Weiterhin müssen Informationen zum zeitlichen Ablauf und eine Definition der möglichen Ergebnisse der Hinweiseingabe gegeben werden. Fragen, inwieweit der Hinweisgeber anonym bleiben will oder kann, gehören auch zu einer Prozessdefinition.
Es ist im Interesse des Hinweisgebers und des Unternehmens, dass sich der Hinweisgeber an die vorgegebenen Prozesse hält. Denn: Meldet der Hinweisgeber einen Verstoß erst über einen internen Meldekanal, statt sofort an die Öffentlichkeit zu gehen, ist das auch im Interesse des Unternehmens. Missstände können so schneller erkannt und abgestellt werden, bevor daraus eine Krise entsteht.

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Johannes von Rüden

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